Inserción de cláusula de seguro corporativo de responsabilidad patrimonial en los contratos laborales de los servidores civiles de la administración pública

Abstract

La investigación jurídica que he llevado a cabo es precedida, ante todo, de factores intrínsecamente humanos, reflejados en la conducta de los individuos. Cada persona, se entiende, asume los efectos de las obligaciones respecto de los hechos en los que se encuentra inmerso. Queda claro que estamos impregnados de atributos únicos y excepcionales, definidos por una particular constitución genética y del singular entorno en el que desplegamos tales conductas o comportamientos. Estas acciones, premeditadas o inconscientes, nos obligan y comprometen, pues siempre generan efectos positivos o negativos para la sociedad. Así, advertidos de este cúmulo de factores circundantes, es claro que —aunque imperfectos todos— siempre habrá mayor reproche en los individuos que nos representan, pues esperamos que su actuación sea siempre pulcra y acorde con las expectativas de nuestro interés y beneficio general. Aquella conducta, cuando escapa a la legalidad, suponiéndose ética en todas sus manifestaciones; en sí, se constituyen finalmente en una afectación de mayor alcance, ocasionando que las percepciones y alusiones respecto de nuestra sociedad, sean, muchas veces, desdeñables.

En el caso peruano, dada su singular construcción gubernativa, aquel selecto grupo de autoridades y funcionarios de alto nivel —que decide sobre nosotros y marca épocas definidas en nuestra historia— aún sigue siendo elegido en un sistema anacrónico, que admite la participación mayoritaria de ignaros y autodidactas de la ciencia y actividad política, que asumen estos cargos muchas veces enceguecidos por el poder, operando no siempre en observancia de lo que dictan las leyes; y, por ende, perjudicando aún más a los sectores más necesitados de nuestra sociedad.

Y claro, no solamente son ellos los que pueden converger en actos corruptos, pues dada la estructura gubernamental, cualquier servidor público, en cualquier rango o nivel jerárquico, puede dañar al Estado y perjudicarlo, y este daño, como bien se conoce, no se agota en el plano económico –aunque pareciese que ese es el pretexto recursivo y recurrente de siempre–, abordando otros problemas mayúsculos, que hacen aún más endeble la situación, para lo cual se deben tomar medidas urgentes, particularmente específicas y que aborden de forma inteligente alguna solución que pueda ser provista de legalidad a través de los mecanismos existentes.

Desde 1937, se han dado intentos de organización de los servidores civiles, habiendo sido varias las entidades en el Perú que han estado encargadas de ello. En 1950, por primera vez, se reguló la carrera administrativa en el Perú. A partir de 1958, se crearon institutos, oficinas y escuelas para capacitar a los servidores civiles. Luego de ello, en 1978, se establecieron medidas para el régimen remunerativo. La Constitución Política de 1979, sentó las bases constitucionales para la existencia de la carrera administrativa y el derecho a la estabilidad laboral para servidores civiles, bajo un régimen homologado de igualdad salarial, según jerarquía de cargo. Sin embargo, al implementarse las entidades públicas buscaron mecanismos para debilitar el principio de igualdad de remuneraciones, dando lugar a la dispersión de sueldos, desencadenando de aquel modo altos índices de corrupción.

En los años noventa, se dieron los primeros intentos de ordenamiento del servicio civil peruano. No obstante, en los siguientes años el país atravesó una serie de cambios políticos y económicos, que tuvieron como efecto colateral el fracaso de estos primeros intentos por organizar el servicio civil.

En el Perú se han producido cuatro intentos fallidos de reforma del servicio civil: Cierre de la carrera administrativa, expansión de nuevas modalidades de contratación y nuevas formas de ingresos en la administración pública (1990-1992); Modernización del Estado y la propuesta de una nueva carrera administrativa (1995-1997); Institucionalidad pública y normas sobre ética e integridad pública (2000-2006); y la Reforma del servicio civil, mediante la creación de la Autoridad Nacional del servicio Civil (2008). Mediante Decreto Supremo N° 016-2021-PCM, publicado el 6 de febrero de 2021, se ha simplificado el tránsito de las entidades públicas que iniciaron su funcionamiento u operaciones a partir del año 2014, al régimen de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil; aunque ello plantea, como es evidente, reformas que se vienen intentando hasta la fecha, sin obtener flexibilidad y aceptación general, lo que sigue agravando la situación, pues el desequilibrio aparente de ingresos, es el tema recurrente en los delitos contra la Administración Pública, en las que incurren los servidores civiles.

Así las cosas, planteado el contexto, se propone un modo de aplacar estas delicadas e históricas circunstancias, que se manifiestan siempre en un daño a la economía de la sociedad como estructura articulada y organizada.

Por ende, como resultado de la investigación realizada, se propone la adopción de una normativa específica que plantea enfrentar y solucionar aquel problema. Esta tendrá por objeto comprometer la conducta del servidor o funcionario desde su ingreso a la función pública (autorizada y legitimada por esta misma sociedad), procurando que, en el ejercicio de ella, se tenga garantizada su actuación proba, ética, justa y legal, sobre la base de un gravamen (descuento) mínimo en su remuneración, la cual, aunque tendrá un carácter temporal (debido a que al momento de concluir, finalizar o extinguirse su vínculo laboral con el Estado, le será devuelto, en caso no incurra en ningún acto irregular o delictivo que implique un perjuicio económico al Estado), influirá en su actuación funcional, en una suerte de garantía inmediata y de observancia obligatoria por ambas partes (empleador y empleado), en el que la sociedad, desde su vitrina fiscalizadora, mantendrá una mayor cercanía y seguridad de cómo es que se gastan sus impuestos, no solo pagando el sueldo de quien ejerce función pública, sino que a la vez tendrá conocimiento público e irrestricto respecto de la actuación del funcionario o servidor público de cualquier estamento estatal.

Se plantea entonces la incorporación de una cláusula de seguro de naturaleza corporativa que tenga plena aplicabilidad en el Estado, como respuesta ante la responsabilidad patrimonial que se haya demostrado y declarado en contra del funcionario o servidor público, en el ámbito de alguna acción en la esfera de su actuación funcionarial, que cubra estrictamente el monto del daño económico causado; es decir, un mecanismo que garantice el pago inmediato del perjuicio económico ocasionado por cualesquier servidor o funcionario que tenga un contrato (vínculo) laboral con la Administración Pública, cuyo fin y efecto garantista, estrictamente necesario, es la activación del recupero económico inmediato del daño ocasionado al Estado (llámese resarcimiento, reparación, indemnización, restitución o compensación civil) en casos de responsabilidad administrativa, civil o penal, indistintamente, pero, por supuesto con la distinción procesal y actuación circunscrita a los procedimientos específicos y de acuerdo a cada caso particular. Así, el Estado no deberá ser quien asuma la responsabilidad por los actos ilícitos cometidos por sus propios servidores, garantizando su indemnidad patrimonial en todos los casos.